Ajudas de custo ou ordenado disfarçado? Uma fronteira que Portugal precisa de controlar melhor

As ajudas de custo são perfeitamente legítimas e necessárias. Um trabalhador que se desloca por ordem da empresa, dorme fora de casa, faz refeições longe do seu local habitual de trabalho ou utiliza o seu automóvel ao serviço da entidade patronal não deve, em princípio, ficar a suportar essas despesas do seu próprio bolso.

O problema começa quando aquilo que devia servir para compensar uma despesa passa a ser utilizado para pagar uma parte do ordenado.

E a diferença não é apenas uma questão de palavras.

Quando uma verdadeira remuneração é transformada artificialmente em “ajuda de custo”, pode deixar de ser tributada como salário e pode também escapar, total ou parcialmente, às contribuições para a Segurança Social. O trabalhador recebe mais dinheiro líquido no imediato, a empresa pode reduzir o custo associado à remuneração e o Estado deixa de arrecadar IRS e receita contributiva que seriam normalmente devidos.

É por isso que esta é uma discussão que interessa a todos e não apenas a contabilistas, fiscalistas ou empresários.

Uma ajuda de custo não é um salário com outro nome

A legislação portuguesa é relativamente clara quanto ao princípio.

O Código do IRS estabelece que as ajudas de custo e os valores pagos pela utilização de automóvel próprio ao serviço da entidade patronal são considerados rendimentos do trabalho quando excedem os limites legais ou quando não são respeitados os pressupostos que justificam a sua atribuição. Os limites utilizados como referência são os fixados para os trabalhadores do Estado.

Também o Código do Trabalho faz a distinção.

O artigo 258.º define retribuição, em termos gerais, como aquilo a que o trabalhador tem direito em contrapartida do seu trabalho. Já o artigo 260.º determina que as verdadeiras ajudas de custo, despesas de transporte e prestações semelhantes destinadas a compensar despesas realizadas ao serviço do empregador não são, em princípio, retribuição.

A ideia poderia ser resumida numa frase:

o salário paga o trabalho; a ajuda de custo compensa uma despesa provocada pelo trabalho.

Misturar as duas coisas é precisamente onde nasce o problema.

Um exemplo simples

Imagine-se uma empresa que contrata um trabalhador por aquilo que, na prática, corresponde a uma remuneração mensal de 2.000 euros.

Em vez de assumir integralmente esse montante como remuneração, decide pagar, por exemplo, 1.400 euros como salário e 600 euros mensais sob a designação de “ajudas de custo”.

Se o trabalhador efetivamente viajar, suportar despesas e existirem deslocações concretas que justifiquem esses 600 euros, poderemos estar perante uma situação perfeitamente legítima.

Mas imagine-se agora que o trabalhador exerce habitualmente a sua atividade no mesmo local, recebe os mesmos 600 euros todos os meses e não existem deslocações, destinos, períodos de permanência ou despesas que expliquem esse valor.

Nesse caso, chamar-lhe “ajuda de custo” não deveria ser suficiente para transformar aqueles 600 euros em despesa de deslocação.

A verdadeira questão deve ser:

Que despesa é que este pagamento está a compensar?

Se não existir uma resposta objetiva e comprovável, há um forte motivo para perguntar se não estaremos simplesmente perante ordenado recaracterizado.

A Autoridade Tributária também olha para a realidade

Uma informação vinculativa da Autoridade Tributária, publicada relativamente a trabalhadores da aviação, é particularmente esclarecedora.

A AT salienta que a característica essencial de uma ajuda de custo é o seu caráter compensatório: deve servir para ressarcir o trabalhador de despesas suportadas em benefício da entidade patronal e não funcionar como contrapartida pela prestação normal do trabalho. A mesma orientação refere que pagamentos fixos, regulares e permanentes podem assumir natureza remuneratória quando resultem das próprias funções para que o trabalhador foi contratado.

Isto não significa, contudo, que uma ajuda de custo deixe automaticamente de ser legítima só porque é paga com frequência.

Há profissões que exigem viagens constantes: técnicos de manutenção, comerciais, trabalhadores da construção, consultores, motoristas, equipas de instalação, entre muitas outras.

É precisamente por isso que a análise não pode ser feita apenas olhando para o recibo de vencimento.

Tem de se olhar para a operação real.

Onde esteve o trabalhador? Porque se deslocou? Durante quanto tempo? Que missão realizou? Que despesas teve de suportar? Utilizou viatura própria? Quantos quilómetros percorreu?

A AT chegou mesmo a considerar, na informação vinculativa referida, imprescindível para efeitos fiscais a existência de um mapa itinerário por trabalhador, identificando local, data, duração e objetivo da deslocação e o montante atribuído.

Também não devemos cair no extremo contrário

Combater abusos não pode significar presumir que qualquer empresa que pague ajudas de custo está a cometer fraude.

A jurisprudência portuguesa tem sido importante neste ponto.

Em decisões recentes, o Tribunal Central Administrativo Sul reafirmou que a natureza essencial da ajuda de custo é compensar despesas provocadas por deslocações ao serviço da entidade patronal. Mas também recordou que, quando a Administração Tributária pretende considerar esses valores como remuneração sujeita a IRS, tem de demonstrar os factos que sustentam essa requalificação.

Ou seja, receber ajudas de custo durante vários meses ou receber valores elevados pode justificar uma análise mais cuidadosa, mas não constitui, por si só, prova de abuso.

Este equilíbrio é importante.

Fiscalizar não é presumir que todos estão a fugir aos impostos. É conseguir distinguir, através de informação objetiva, quem tem despesas reais de quem utiliza uma designação contabilística para pagar aquilo que, economicamente, é salário.

Porque é que existe um incentivo para fazer esta transformação?

A resposta é relativamente simples.

Um euro de remuneração e um euro de verdadeira ajuda de custo não têm necessariamente o mesmo tratamento fiscal e contributivo.

O Código dos Regimes Contributivos da Segurança Social inclui as ajudas de custo entre as prestações relevantes para a base contributiva, mas determina que a sua sujeição ocorre nos mesmos termos previstos no Código do IRS.

Significa isto que, respeitados os pressupostos legais, uma verdadeira compensação de despesas pode ficar fora da tributação e da incidência contributiva dentro dos limites aplicáveis.

É perfeitamente razoável que assim seja.

Se um trabalhador gastou dinheiro porque a empresa o mandou viajar, reembolsá-lo dessa despesa não deveria equivaler a dar-lhe um aumento salarial.

O problema económico surge quando esta diferença de tratamento é utilizada artificialmente.

Para uma empresa, substituir uma parcela de remuneração por pagamentos considerados não sujeitos pode reduzir encargos. Para o trabalhador, pode aumentar o valor que recebe imediatamente no bolso.

À primeira vista, ambas as partes parecem ganhar.

Mas há um terceiro participante na equação: a sociedade.

O que perde o Estado — e o que pode perder o trabalhador

Se uma parte do salário que deveria estar sujeita a IRS deixa artificialmente de ser declarada como rendimento do trabalho, existe uma perda de receita fiscal.

Se essa mesma verba fica indevidamente fora da base contributiva, existe igualmente uma perda de receita para a Segurança Social.

Quando este comportamento é praticado de forma sistemática e em escala, o problema deixa de ser apenas individual.

Cria também uma desigualdade entre empresas.

Uma empresa que paga corretamente salários, impostos e contribuições suporta um custo que uma concorrente que utiliza esquemas artificiais pode conseguir evitar. A evasão deixa, assim, de prejudicar apenas o Estado: prejudica também as empresas que cumprem as regras.

E nem sequer é evidente que o trabalhador seja sempre beneficiado.

Receber mais líquido hoje através de remunerações que ficam fora do registo contributivo pode significar menor proteção social associada às remunerações declaradas. O próprio enquadramento regulamentar do Código Contributivo justificou o alargamento da base de incidência, entre outros motivos, com a necessidade de desincentivar esquemas retributivos que conduzem à desproteção dos trabalhadores.

Portanto, aquilo que parece ser um benefício imediato pode ter um custo futuro.

Portugal tem ainda outro problema: as regras nasceram para o Estado

Existe uma particularidade curiosa no sistema português.

O regime geral das ajudas de custo foi construído essencialmente para as deslocações dos trabalhadores da Administração Pública. No setor privado, para efeitos fiscais, utilizam-se como referência os pressupostos e limites estabelecidos para os servidores do Estado. A própria Autoridade Tributária reconhece expressamente que não existe um regime geral autónomo de ajudas de custo concebido especificamente para o setor privado, sendo utilizados fiscalmente os limites do setor público.

Esta solução pode ter feito sentido como ponto de partida.

Mas é legítimo perguntar se continua a ser a melhor solução para uma economia em que existem trabalho remoto, equipas móveis, prestação de serviços em vários locais, projetos internacionais, atividades comerciais itinerantes e modelos de trabalho muito diferentes daqueles que estiveram na origem do regime.

Uma legislação pouco adaptada à realidade empresarial cria duas consequências negativas.

Por um lado, aumenta a insegurança das empresas que querem cumprir.

Por outro, cria zonas cinzentas que podem ser aproveitadas por quem não quer cumprir.

O IRC já contém mecanismos de controlo interessantes

O próprio Código do IRC mostra que é possível construir mecanismos de controlo relativamente objetivos.

Nas ajudas de custo não faturadas a clientes, a legislação exige, em determinadas situações, que a empresa disponha de um mapa que permita identificar elementos como local da deslocação, duração, objetivo, identificação da viatura e quilómetros percorridos. Sem esse controlo podem existir consequências ao nível da dedutibilidade fiscal.

Além disso, a AT confirmou numa informação vinculativa com despacho de 12 de janeiro de 2026 que determinados encargos com ajudas de custo e utilização de viatura própria não faturados a clientes, quando não sujeitos a IRS na esfera do trabalhador, estão sujeitos a tributação autónoma de 5%, nos termos do artigo 88.º do Código do IRC.

Ou seja, instrumentos de controlo já existem.

O desafio é torná-los mais coerentes, mais simples e mais eficazes.

O que deveria mudar?

A meu ver, Portugal poderia melhorar significativamente este sistema através de algumas medidas relativamente simples:

• Criar um regime de ajudas de custo próprio para o setor privado. Em vez de depender essencialmente da adaptação de regras concebidas para funcionários públicos, deveria existir um regime moderno, claro e aplicável às empresas, definindo deslocação, local habitual de trabalho, despesas elegíveis, documentação mínima e critérios de razoabilidade.
• Criar um mapa eletrónico normalizado de deslocações. O atual princípio do mapa itinerário poderia evoluir para um formato digital simples, associado ao processamento salarial. Data, origem, destino, motivo, duração, viatura utilizada e quilómetros seriam informação suficiente para grande parte das situações. Não seria necessário acumular papel; seria necessário criar rastreabilidade.
• Utilizar análise de risco em vez de presunções automáticas. Pagamentos exatamente iguais durante 12 meses, ajudas de custo com peso muito elevado face ao salário, inexistência de deslocações documentadas ou pagamentos incompatíveis com a função poderiam gerar um alerta. Mas um alerta deveria iniciar uma verificação — nunca constituir automaticamente prova de infração. A jurisprudência exige precisamente que a realidade dos factos seja demonstrada.
• Cruzar melhor a informação da AT e da Segurança Social. Se a questão é simultaneamente fiscal e contributiva, não faz sentido que os controlos funcionem como dois mundos separados. Uma requalificação fundamentada de falsas ajudas de custo como remuneração interessa às duas entidades.
• Dar mais transparência ao trabalhador. O recibo deveria permitir distinguir de forma inequívoca “remuneração pelo trabalho” de “reembolso ou compensação de despesas”, permitindo ao próprio trabalhador perceber qual a parte do rendimento que está ou não a contribuir para a sua carreira contributiva.
• Privilegiar o reembolso de despesas reais quando possível. Faturas de hotéis, transportes, portagens ou outras despesas diretamente identificáveis reduzem a margem para conflito. As ajudas de custo forfetárias continuariam a ser necessárias, mas deveriam ser utilizadas quando fazem sentido operacional e não como uma alternativa genérica ao salário.
• Publicar informação sobre os resultados da fiscalização. Seria útil conhecer anualmente quantos processos envolveram requalificação de ajudas de custo, que valores foram regularizados e quais os setores onde se verificam maiores riscos. Só é possível melhorar verdadeiramente uma política pública quando se conhece a dimensão do problema.

A melhor fiscalização começa dentro das próprias empresas

Também seria errado colocar toda a responsabilidade na Autoridade Tributária ou na Segurança Social.

As empresas deveriam fazer uma pergunta muito simples antes de processarem uma ajuda de custo:

“Se amanhã tivermos de explicar esta verba a um inspetor, conseguimos demonstrar concretamente a deslocação ou a despesa que lhe deu origem?”

Se a resposta for sim e existir documentação coerente, provavelmente estamos perante o funcionamento normal de uma empresa.

Se a resposta for “não sabemos”, “pagamos todos os meses assim” ou “foi o valor líquido que combinámos com o trabalhador”, então existe um problema que deveria ser analisado.

A contabilidade não deve servir para inventar uma realidade fiscal diferente da realidade económica.

Deve representar aquilo que efetivamente aconteceu.

Nem perseguição às empresas, nem tolerância com salários disfarçados

O objetivo de uma reforma nesta matéria não deveria ser cobrar imposto sobre verdadeiras despesas profissionais.

Isso seria injusto.

Um trabalhador que gastou dinheiro ao serviço da empresa deve ser compensado sem ser penalizado fiscalmente, dentro das regras aplicáveis.

Mas exatamente pela mesma razão, uma pessoa que recebeu dinheiro como contrapartida do seu trabalho não deveria deixar de pagar os impostos e contribuições correspondentes simplesmente porque alguém escreveu “ajudas de custo” numa folha salarial.

A fronteira deve estar na substância económica, não no nome escolhido para a transferência bancária.

Portugal precisa, portanto, de um sistema que consiga proteger três partes ao mesmo tempo: o trabalhador que efetivamente suporta despesas, a empresa cumpridora que não deve enfrentar burocracia desnecessária e o contribuinte que financia o Estado e a Segurança Social.

As ajudas de custo são um instrumento útil e legítimo.

O que não podem tornar-se é uma forma socialmente aceite de transformar salário em rendimento fiscalmente invisível.

Porque quando isso acontece existe sempre alguém a pagar a diferença.

E, no final, esse alguém somos todos nós.

Enquadramento legal e fontes

A análise tem como principais referências o artigo 2.º do Código do IRS, relativo aos rendimentos do trabalho dependente e ao tratamento das ajudas de custo; os artigos 258.º e 260.º do Código do Trabalho, sobre retribuição e prestações excluídas da retribuição; o artigo 46.º do Código dos Regimes Contributivos da Segurança Social; o Decreto-Lei n.º 106/98, de 24 de abril, relativo às deslocações em território nacional; e o Decreto-Lei n.º 192/95, de 28 de julho, relativo às deslocações ao estrangeiro.

Foram igualmente consideradas orientações recentes da Autoridade Tributária e Aduaneira, incluindo a Informação Vinculativa, Processo n.º 23003, com despacho de 15 de abril de 2024, e o Processo n.º 28764, com despacho de 12 de janeiro de 2026, bem como jurisprudência recente do Tribunal Central Administrativo Sul sobre a natureza compensatória das ajudas de custo e o ónus de demonstração da respetiva natureza remuneratória.

Este artigo é de natureza informativa e opinativa e não substitui a análise fiscal, laboral ou contributiva de cada situação concreta.